Se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía

Real Decreto-ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía.

Aunque en general están descendiendo los valores de los indicadores de escasez, los problemas respecto de la escasez coyuntural se centran principalmente en las demarcaciones del Guadalquivir y del Guadiana, donde las reservas son inferiores en 33,2 y 35,1 puntos porcentuales respectivamente respecto a la media de los últimos 10 años. En el caso del Guadiana está al 30,4% y el Guadalquivir al 28,4%. En el caso del Guadalquivir en los 4 primeros meses del año hidrológico se han recogido en los embalses de la cuenca 180 L/m², mientras que la media de ese periodo en los últimos 25 años era de 309 L/m².

Desde el punto de vista de los indicadores y escenarios de escasez correspondientes a marzo de 2022:

• 7 UTE continúan en emergencia.
• y otras 11 permanecen en alerta.
• Las 2 están en normalidad.
• Y 3 en prealerta.

Dada la situación y que las previsiones no prevén cambios de tendencia notables en los próximos meses, se hace necesario el desarrollo de medidas que ayuden a paliar los graves e imprevisibles daños producidos por la sequía.

Es previsible que la situación descrita afecte a los cultivos tanto de secano como de regadío y a la ganadería de las zonas hidrográficas afectadas, bien por insuficiencia del agua embalsada para atender la demanda de riego, bien por la reducción de precipitaciones que ha afectado a las reservas en los acuíferos que proporcionan el agua de riego y a la propia aportación directa a los cultivos.

En relación con las concretas medidas ante la sequía en las cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana, las reservas de agua en la demarcación hidrográfica del Guadalquivir, como consecuencia de la falta de precipitaciones continuada, se encuentran en los niveles más bajos registrados desde hace más de 25 años, concretamente desde el año 1995, fecha en la que estaba llegando a su fin la sequía más grave sufrida en esta cuenca durante el último siglo. Esta escasez de reservas hídricas provoca que existan acusados problemas para el suministro de agua tanto para determinados abastecimientos a las poblaciones como para las explotaciones agrícolas de la demarcación.

La capacidad de regulación hiperanual de los embalses de estas cuencas permite atender las demandas durante los años secos con los recursos almacenados en los años húmedos. Sin embargo, debido a la sucesión de varios años con déficit acusados de aportaciones este balance se ha descompensado, obligando en la cuenca del Guadalquivir a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas tres campañas de riego; no obstante, a pesar de estas restricciones a la demanda, las reservas disponibles se han reducido en casi 2.000 hm³, cifra que representa casi el 50 % de las disponibles a principios del año hidrológico 2018/2019, y en la del Guadiana a imponer restricciones sobre el regadío en las últimas 2 campañas de riego en la zona oriental de la cuenca.

Especialmente desfavorable respecto a las reservas almacenadas es la situación en el Sistema de Regulación General de la cuenca del Guadalquivir, al que están adscritos 19 embalses que suponen el 70 % de la capacidad total de embalse de la cuenca, y más del 80 % de la superficie que se riega con aguas reguladas, unas 350.000 ha. En este sistema las reservas suponen únicamente el 24 % de su capacidad total, lo que representa un volumen de agua similar al necesario para atender las demandas de una campaña de riego en situación de normalidad. El déficit de reservas en estas fechas respecto a la media es de 33 puntos porcentuales, hecho que pone de manifiesto que la situación es extremadamente delicada. Concretamente, la probabilidad de que sea necesario imponer restricciones superiores al 50 % de la demanda de riego en la próxima campaña 2022 está próxima al 80 %, usando la serie de aportaciones del vigente Plan de Sequía.

En cuanto al abastecimiento, cabe destacar que durante el pasado año hidrológico y el actual, en aquellos sistemas que se encuentran en una situación más crítica, se han registrado problemas de calidad del agua debido a la escasez de las reservas, y se han impuesto reducciones de las dotaciones como medida de ahorro por la situación en la que se encuentran y la falta de fuentes alternativas de suministro.

El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir es el siguiente:

La situación general de la cuenca es de ALERTA, aunque con un valor del indicador de escasez de 0,192 que lo sitúa ya cerca del umbral de la emergencia, 0,150, dato significativo teniendo en cuenta que el indicador oscila en un rango entre 0 y 1.

De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadalquivir, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, de 28 de noviembre, por la que se aprueba la revisión de los planes especiales de sequía correspondientes a las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar; a la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, y al ámbito de competencias del Estado de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:

• En situación de normalidad se encuentran:
  • 0201 Rivera de Huelva
  • 0202 Rivera de Huesna.
• En situación de prealerta se encuentran:
  • 0301 Abastecimiento de Córdoba,
  • 0703 Aguascebas
  • 0706 Montoro-Puertollano.
• Se encuentran en situación de alerta:
  • 0101 Guadiamar,
  • 0102 Madre de las Marismas,
  • 0401 Abastecimiento de Jaén,
  • 0601 Bermejales,
  • 0602 Vega Alta y Media de Granada,
  • 0603 Vega Baja de Granada,
  • 0704 Fresneda,
  • 0705 Martín Gonzalo,
  • 0708 Viar,
  • 0710 Guadalentín
  • 0711 Guardal.
• Por último, se encuentran en situación de emergencia:
  • 0501 Hoya de Guadix,
  • 0702 Dañador,
  • 0707 Sierra Boyera,
  • 0709 Rumblar,
  • 0712 Guadalmellato,
  • 0801 Bembezar-Retortillo
  • 0701 Regulación General.
• Además, dentro de la UTE 0602 Vega Alta y Media de Granada debe distinguirse entre las subunidades Quéntar-Canales, en situación de alerta y Cubillas-Colomera en situación de emergencia.

Todo ello ha determinado la declaración de situación excepcional por sequía extraordinaria el pasado 09 de marzo de 2022, según prevé el Plan Especial de Sequía vigente.

El diagnóstico del informe de marzo de 2022 del Plan Especial de Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana es el siguiente:

La situación general de la cuenca es de ALERTA, con un indicador general de escasez en la cuenca de 0,296.

De acuerdo con los indicadores del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual sequía en la cuenca hidrográfica del Guadiana, aprobado por la Orden TEC/1399/2018, las diferentes Unidades Territoriales de Escasez (UTE) se encuentran en la siguiente situación:

• En situación de NORMALIDAD se encuentra las UTEs:
  • 02 Peñarroya,
  • 10 La Colada,
  • 15 Nogales-Jaime Ozores,
  • 17 Piedra Aguda,
  • 18 Táliga-Alcarrache
  • 20 Valuengo-Nogales.
• En situación de PREALERTA se encuentran:
  • 08 Tirteafuera,
  • 11 Alto Zújar,
  • 12 Molinos-Zafra-Llerena,
  • 14 Aljucén-Lácara-Alcazaba,
  • 16 Villar del Rey
  • 21 Chanza-Andévalo.
• Se encuentran en situación de ALERTA:
  • 03 Gigüela-Záncar,
  • 07 Guadiana-Los Montes,
  • 09 Sistema General
  • 13 Alange-Barros.
• Por último, se encuentran en situación de EMERGENCIA:
  • 01 Mancha Occidental,
  • 04 Jabalón-Azuer,
  • 05 Gasset-Torre de Abraham,
  • 06 Vicario
  • 19 Tentudía.

La declaración de sequía en las demarcaciones hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana se realiza en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 10/2001 de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, teniendo en consideración el estado de los sistemas de explotación de la demarcación, según el Sistema Global de Indicadores Hidrológicos del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, que integra los indicadores de estados definidos en la cuenca del Guadalquivir por el Plan Especial de Sequía.

Las extremadas condiciones climáticas que viene padeciendo este año el sector agrario y que se han unido al incremento de los costes de producción y a la situación en Ucrania, generando una situación extraordinariamente grave, que amenaza la viabilidad económica de muchas explotaciones y su propia pervivencia como unidades productivas, lo que afecta seriamente a la economía de las comarcas agrarias y al desenvolvimiento de otros sectores de actividad económica relacionados con la agricultura, así como a la producción de alimentos.

En efecto, a esta circunstancia adversa se ha sumado, ahora, el fuerte incremento de precio de los insumos derivado de la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, circunstancia que condiciona de modo importante la rentabilidad de las explotaciones agrarias, no siendo en absoluto baladí la necesidad de garantizar su viabilidad para garantizar la producción de alimentos.

Desde el año 2021, el fuerte incremento de los precios de algunos insumos, agudizado por la crisis de suministros que padece actualmente la economía mundial, ha condicionado la rentabilidad del sector agrario. La subida de los precios de la energía eléctrica, el gasóleo, los fertilizantes, los plásticos o los piensos están repercutiendo negativamente en la rentabilidad de las explotaciones y empresas del sector, suponiendo un riesgo para su continuidad.

El sector agrario es vulnerable por sus propias características, pues se trata de un sector muy atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, por la propia naturaleza perecedera de la producción, que de manera paulatina ha tendido hacia un desequilibrio estructural del mercado, alcanzando en la actualidad cotas sin precedentes, con la consiguiente pérdida de tejido productivo y de empleo en el campo.

Este marco estructural se ve agravado y acelerado por la situación coyuntural actual, cuyo carácter repentino y grave obliga a los poderes públicos a adoptar medidas inmediatas para paliarlo, en tanto en cuanto se está hablando de productores de alimentos.

De hecho, en el Consejo de Agricultura y Pesca de la UE, celebrado el 15 de noviembre de 2021 a solicitud de la delegación española, se incluyó en el orden del día un punto sobre el aumento de los costes de los fertilizantes y de las materias primas para la alimentación animal y su impacto en el sector agrícola. El documento presentado contó con el apoyo de un total de 19 Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Malta, República Checa, Rumanía, Polonia y Portugal), incluyendo España.

En la ganadería española esta situación ha conducido a un incremento notable del precio de los piensos; esto se traduce en unos sobrecostes de los sectores ganaderos. Por otro lado, en herbáceos el coste de los principales insumos afectados ha supuesto en estas partidas un importante incremento de coste energético, lo que se suma a que el sector agrario está viendo cómo la evolución de factores geopolíticos de diversa índole elevan la cotización del gas natural, y hasta el 94% del coste del amoniaco, principal materia prima utilizada en la elaboración de fertilizantes nitrogenados, se debe al coste del gas.

A mayor abundamiento, la actual situación internacional tiene también un importante impacto en las explotaciones españolas. Ucrania es uno de los principales exportadores de trigo, maíz, girasol, harina y aceite de girasol, por lo que la paralización de sus ventas al exterior ha impactado en las cotizaciones internacionales de materias primas destinadas a la alimentación animal. España importa de Ucrania anualmente:

• una media de 2,7 millones de toneladas de maíz, el 22% de las importaciones españoles y es el segundo proveedor después de Brasil
• 233.000 de toneladas de torta de girasol, que suponen el 68% de las importaciones que España realiza de este producto
• 500.000 de toneladas de aceite de girasol

De esta forma, la paralización total de estas importaciones, unido al incremento del precio de estas materias primas, puede provocar situaciones de gran tensión en los abastecimientos a corto plazo, al verse interrumpidos completamente los flujos de suministro, y además introduce un nuevo elemento de inestabilidad y alza de precios que pone en riesgo la viabilidad del sector si no se adoptan medidas inmediatas para aliviar los efectos gravosos de tal coyuntura.

Asimismo, la incidencia de la invasión de Ucrania por Rusia va a tener un impacto directo a corto plazo en el incremento de precios de la alimentación de los animales, en el precio de los abonos y fertilizantes y en el de la energía, vinculados a las subidas de los cereales, del gas, del petróleo y de la electricidad, que contribuirá a un agravamiento de la situación actual por las restricciones o vetos que afectan a las relaciones comerciales con Rusia y por las dificultades de comercio con Ucrania.

La inestabilidad del último mes, unida al incremento sostenido de los costes de producción y a la previsión de malas cosechas por sequía, ya ha provocado que el precio del trigo haya tenido subidas exponenciales tanto en la Bolsa de París como en la Chicago Mercantil Exchange (CME), una de las principales bolsas de negociación de derivados sobre materias primas.

Dado el peso de Ucrania en el comercio internacional, cualquier desestabilización de la producción agrícola ucraniana, o la interrupción de los flujos logísticos, así como el probable aumento del coste de los fletes y los seguros, puede repercutir en los mercados mundiales y, por tanto, en los precios de las materias primas acercándolos a los precios de la campaña 2007/2008, famosa por la importante perturbación acaecida en el mercado de materias primas.

El conflicto va a repercutir muy notablemente en los mercados del gas y de los fertilizantes, que desde hace varios meses han experimentado un fuerte aumento de los precios y han alcanzado niveles históricamente altos (+ 288% para el gas natural en términos interanuales, + 142% para los precios de los fertilizantes en términos interanuales), lo que sugiere un aumento duradero de los costes de los insumos para la agricultura europea.

En este contexto de aumento de los costes de producción, a partir de un nivel ya excepcionalmente alto, requiere prestar especial atención a corto plazo a los sectores ganaderos que se enfrentan a un aumento de los precios de los piensos. Habrá que prestar también especial atención a las condiciones de exportación de los insumos agrícolas destinados a Ucrania, incluidas las semillas, ya que Ucrania depende de las importaciones de insumos. Esta es una condición esencial para que el potencial de producción del país no se vea amenazado por el conflicto actual, para garantizar un suministro adecuado de alimentos para la población ucraniana. La capacidad de siembra en Ucrania para la campaña de producción 2022/2023 también será crucial en este sentido.

De acuerdo con la Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de la Regiones, por la que se aprobó el Plan de contingencia para garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria en tiempos de crisis (COM/2021/689 final) de 12 de noviembre de 2021, garantizar el suministro de alimentos y la seguridad alimentaria es un objetivo establecido en el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y su consecución no debe darse por sentada. La crisis de la COVID-19 fue una llamada de atención para quienes consideraban impensable que en los comercios de la UE se llegaran a vivir problemas de suministro de determinados alimentos y la creciente incertidumbre y la volatilidad de los precios y del suministro podrían afectar a la capacidad de producción española.

De lo que se trata, pues, es de garantizar la viabilidad de las explotaciones agrarias y con ello hacer frente a posibles problemas de abastecimiento por abandono de la actividad agraria que podrían tener lugar si el conflicto se prolonga, por lo que resulta inaplazable la adopción de un plan de contingencia, con el fin de ofrecer al sector productor los apoyos necesarios para hacer frente a la actual coyuntura.

En el mismo sentido, la viabilidad de las explotaciones agrarias se ve comprometida como consecuencia del alto coste energético que soportan aquellas que dependen de recursos hídricos no convencionales, entre los que ocupan un lugar muy destacado las aguas desaladas.

Lo mismo sucede respecto de las que dependen de infraestructuras de transporte de aguas con instalaciones que bombean el agua a cotas elevadas.

En este momento crítico para las explotaciones de carácter agrícola, deben minimizarse también los impactos derivados de los costes energéticos actuales y de la escasez de recursos hídricos consecuencia de situaciones de sequía. Es necesario que no se pierda una parte importante de la producción del regadío del sureste español, por lo que se contempla una medida que permite reducir la carga económica que los usuarios de riego soportan al venir obligados a participar de los costes del agua desalada que producen las Instalaciones de Desalación de Aguas Marinas (IDAM) o de los costes de las infraestructuras de transporte con instalaciones de bombeo que elevan las aguas desde cotas próximas al nivel del mar, hasta los lugares de destino en cotas del terreno mucho más elevadas. Se pretende con esta medida establecer un coste sostenible y asumible por los usuarios del regadío.

Cabe recordar que el artículo 130.1 de la Constitución recoge que «los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles». El sector agrario, por su propia dispersión, sistema organizativo y de formación de precios, tiene unas especiales características que deben ser tenidas en cuenta como sector esencial, proveedor de alimentos y con fuerte impacto en la vertebración territorial española y la fijación de población, amén de peculiaridades derivadas de la inelasticidad que presenta tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda.

En efecto, el artículo 130 es una manifestación más del Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 1.1) y es reflejo de una de las funciones básicas de éste, la función promocional (artículo 9.2) para equiparar el nivel de vida de todos los españoles, sin olvidar el principio de solidaridad que proclama el artículo 2, conforme al cual el Estado velará por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

En atención a las circunstancias concurrentes, el presente real decreto-ley recoge, pues, un conjunto articulado de medidas en diversos aspectos.

En primer lugar, la norma incluye disposiciones en apoyo del sector primario, gravemente afectado por la sequía y las tensiones de los mercados internacionales. Si bien es cierto que el Plan de seguros agrarios, subvencionado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, representa la herramienta de referencia obligada en la lucha contra las adversidades climáticas, contempla sólo la sequía meteorológica y no la hidrológica, por lo que la inusitada situación actual aconseja la adopción de medidas, a título excepcional, que complementen la acción de los seguros agrarios en orden a minorar las consecuencias en la economía de las explotaciones agrarias afectadas.

Pero además, y como novedad con respecto de normas precedentes, se dispone la creación de una línea de financiación que prevé la concesión de créditos bonificados, no reembolsables, y ciertas actuaciones en relación con la Política Agrícola Común (PAC).

En segundo lugar, se incorporan medidas en materia de Seguridad Social. Así, las empresas incluidas en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios establecido en el Régimen General de la Seguridad Social y los trabajadores incluidos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios establecido en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, siempre que se encuentren al corriente en sus obligaciones con la Seguridad Social y no tuvieran otro aplazamiento en vigor, podrán solicitar, directamente o a través de sus autorizados para actuar a través del Sistema de Remisión Electrónica de Datos en el ámbito de la Seguridad Social (Sistema RED), un aplazamiento en el pago de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta cuyo devengo tenga lugar:

• entre los meses de marzo a mayo de 2022, para las empresas incluidas en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios
• entre los meses de abril a junio de 2022, para los trabajadores incluidos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios

En tercer lugar, la presente norma recoge medidas de naturaleza tributaria, respecto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que aligeran la carga fiscal de las explotaciones afectadas por las circunstancias antes descritas. Especialmente, cabe destacar la reducción del 20% en 2021 del rendimiento neto calculado por el método de estimación objetiva en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para las actividades agrarias, que sólo tuvo el precedente con la crisis sanitaria del COVID-19 en 2020.

Además, y para poder disponer de recursos de agua desalada en este momento crítico y no perder una parte importante de la producción del regadío del sureste español, se establecen unas tarifas asumibles por los usuarios del regadío para el agua desalada en las IDAM y en las conducciones que deben salvar mediante elevaciones una gran diferencia de cota entre origen del recurso y demanda de destino.

En cuarto lugar, el capítulo V sobre medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en la cuenca hidrográfica del Guadalquivir se justifica en la situación hidrológica actual en la demarcación del Guadalquivir que obliga, por un lado, a adoptar medidas temporales que permitan un incremento de los recursos hasta que los niveles de las reservas mejoren y, por otro, a adoptar las medidas administrativas necesarias que permitan corregir en lo posible esa situación mediante la limitación y restricción de los aprovechamientos de forma equitativa y solidaria entre todos los sectores afectados. Asimismo, será necesario buscar un equilibrio entre los aprovechamientos y la protección de las masas de agua y los ecosistemas dependientes y aplicar para ello las medidas correctoras que sean necesarias.

Para paliar los efectos producidos por la escasez de recursos hídricos, se otorga a los órganos rectores de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir un elenco de facultades extraordinarias.

Así, se autoriza a la Comisión Permanente de Sequía para proponer la modificación temporal de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el título legal que haya dado lugar a esa utilización, pudiendo entre otras cosas:

• establecer las reducciones de suministro de agua necesarias para la justa y racional distribución de los recursos disponibles, limitando los derechos concesionales a esas dotaciones;
• modificar los criterios de prioridad para la asignación de recursos a los distintos usos del agua;
• cambiar temporalmente las asignaciones y reservas previstas en el Plan Hidrológico de la Demarcación;
• suspender cautelarmente el otorgamiento de títulos que impliquen un incremento del consumo;
• imponer la sustitución de la totalidad o parte de los caudales concesionales por otros de distinto origen y calidad adecuada para el uso a que estén destinados;
• modificar las condiciones fijadas en las autorizaciones de vertidos;
• adaptar el régimen de explotación de los aprovechamientos hidroeléctricos para que puedan ser compatibles con otros usos;
• así como constituir, en su caso, juntas centrales de usuarios para ordenar y vigilar la gestión de los recursos.

Asimismo, se habilita a la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las propuestas que realice la Comisión Permanente de Sequía, imponer la ejecución de aquellas actuaciones que sean necesarias para una mejor gestión de los recursos hídricos o acordar subsidiariamente su realización, así como para ejecutar obras de:

• investigación hidrológica,
• captación,
• transporte,
• adecuación de infraestructuras
• control de la evolución de las masas de agua subterránea.

Los procedimientos vinculados a la ejecución del real decreto-ley se declaran de urgencia, al amparo de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y al mismo tiempo, se simplifican los trámites para la modificación de las condiciones de utilización del dominio público hidráulico, elemento central para garantizar la eficacia de esta regulación excepcional, asegurando en todo caso la necesaria participación y audiencia de los interesados.

Se refuerza el régimen sancionador en lo que atañe a las infracciones cometidas en relación con las medidas excepcionales incluidas en el real decreto-ley, para dotar a los órganos competentes de facultades acordes con la gravedad de la situación, en beneficio del interés público. Entre ellas, la posibilidad de adoptar las medidas provisionales previstas en el artículo 56.2 de la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, previas al inicio del expediente sancionador.