La transformación de una crisis medioambiental en un fenómeno político: las emisiones de nitrógeno en los Países Bajos

En los sistemas agrícolas modernos, el nitrógeno es un nutriente fundamental y su uso como fertilizante químico ha aumentado sustancialmente la productividad agrícola. No obstante, su uso generalizado altera el ciclo natural del nitrógeno, es decir, la cantidad de nitrógeno que pueden absorber los ecosistemas de forma sostenible en el tiempo. La presencia de nitrógeno procedente de actividades humanas en la naturaleza fue identificada ya en 2009 por Johan Rockström como uno de los tres límites planetarios superados, junto con las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la pérdida de biodiversidad. Precisamente en España, los recientes episodios de anoxia en el Mar Menor han puesto de manifiesto las circunstancias extremas a las que llegan los ecosistemas en una situación de aporte masivo de nutrientes procedentes de la actividad agraria, dando cierta repercusión mediática a un problema generalmente desconocido.

Holanda presenta altos niveles de esta molécula en forma de óxido de nitrógeno (NOx); también un potente GEI y amoníaco (NH₃) en sus suelos y aguas. A pesar de su tamaño, los Países Bajos son el segundo exportador agrícola del mundo, con más de 100 millones de cabezas de ganado, predominantemente aves de corral, y más de 10.000 hectáreas de invernaderos. Ante la elevada intensidad por hectárea, el nitrógeno presente en los fertilizantes utilizados en estas actividades (tanto en la agricultura como en los piensos importados para el ganado) ha desequilibrado el ciclo natural del nitrógeno (Figura 1), elevando su presencia a niveles tóxicos para la vida en muchas zonas.

El que fuera un asunto medioambiental poco conocido se convirtió en una prioridad de la agenda política cuando, en mayo de 2019, el Tribunal Administrativo neerlandés del Consejo de Estado, el máximo órgano administrativo de los Países Bajos, dictaminó que el Programa de Acción sobre el Nitrógeno del Gobierno era insuficiente y no cumplía la Directiva de Nitratos de la Unión Europea. La resolución frenó de manera inmediata la creación de nuevas autopistas, viviendas, aeropuertos, parques eólicos y otras infraestructuras vitales. A partir de la publicación de la sentencia, cada proyecto debía presentar un cálculo de emisiones de nitrógeno para su fase de construcción y su vida útil hasta que el gobierno de los Países Bajos redactara una nueva ley que se ajustara a la normativa europea.

En ese sentido, el gobierno de Mark Rutte puso en marcha en 2022 un plan nacional que pretende reducir a la mitad las deposiciones de nitrógeno para 2030, con especial atención a las zonas adyacentes a las áreas protegidas de Natura 2000, donde la reducción debe alcanzar el 74% para esa fecha. En el marco del plan, se ha calculado una reducción del 30% de la cabaña ganadera del país, con un fondo específico de 25.000 millones de euros para compensar a los ganaderos afectados. Para garantizar el cumplimiento de los objetivos en las zonas protegidas, que ocupan el 16% del territorio nacional, se ha establecido un ambicioso plan dotado con 7.000 millones de euros para llevar a cabo expropiaciones forzosas de explotaciones ganaderas cercanas a estas zonas. La Comisión Europea ha aprobado los primeros 1.500 millones de euros de indemnizaciones a los ganaderos por ajustarse a las normas sobre ayudas estatales, lo que allana el camino para el proceso de reducción del sector ganadero.

Las pasadas elecciones provinciales neerlandesas de marzo de 2023 han reflejado fielmente esta situación. El Movimiento Campesino-Ciudadano (BoerBurgerBeweging, BBB), un partido nuevo populista campesino, obtuvo el primer puesto en todas las provincias. Esta victoria fue una clara reacción contra las leyes del nitrógeno y la política agrícola del gobierno. Este partido presentó una plataforma basada en una «Ley del Derecho a la Agricultura» que obtuvo una gran tracción electoral a pesar de que los agricultores apenas representan el 2% de la población activa. Caroline van der Plas, líder del BBB, ha rechazado repetidamente la legitimidad de la normativa comunitaria sobre nitrógeno con un duro discurso euroescéptico. Una de sus principales propuestas es redibujar el mapa de zonas protegidas Natura 2000, elaborado en los años 90 con la Directiva de Hábitats, para reducir sustancialmente su tamaño y, por tanto, el número de ganaderos afectados. Además, el éxito del BBB amenaza la aplicación de los planes nacionales sobre el nitrógeno, ya que la responsabilidad de aplicar las reducciones de emisiones recae en los gobiernos provinciales. En materia legislativa, el papel de las provincias holandesas en la elección de la Cámara Alta refuerza las opciones del BBB para influir en las futuras leyes medioambientales a nivel nacional.

En los Países Bajos, la crisis del nitrógeno presenta algunas lecciones clave para el futuro de la política climática. Por un lado, la iniciativa sobre las leyes del nitrógeno procede del poder judicial, no del legislativo, y ofrecen una idea del potencial de los tribunales para configurar la política y el nivel de ambición en la protección del medio ambiente. El dictamen vinculante del Consejo de Estado sobre la deposición de nitrógeno se suma a otras decisiones históricas como la de la Fundación Urgenda contra los Países Bajos en 2015, declarada firme en 2019, que obligó a aumentar los objetivos de mitigación (reducción de emisiones de GEI) del país. En los últimos años, los litigios climáticos están experimentando un rápido crecimiento y son una de las principales herramientas de la sociedad civil para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por gobiernos y empresas privadas.

Por otra parte, las indemnizaciones pagadas a los agricultores por el cierre definitivo de explotaciones ganaderas ponen de manifiesto los límites de las buenas prácticas y la tecnología para resolver los problemas medioambientales. Ante los altos niveles de contaminación por nitratos en algunas zonas, la única solución es reducir la actividad agraria. Ahora bien, el problema es decidir quién, cuándo y por cuánto debe cerrar o readaptar radicalmente su actividad. Estos límites pueden extrapolarse a otras actividades agrarias, como las que tienen pautas de consumo de agua insostenibles a largo plazo o las situadas en regiones afectadas por el impacto del cambio climático. Si analizamos la evolución de la política neerlandesa en la gestión de la crisis del nitrógeno, podemos extraer valiosas lecciones para casos similares, especialmente en materia de adaptación y agricultura.

Por último, la crisis del nitrógeno nos muestra que las brechas entre las zonas urbanas y rurales en las que se desarrollan muchas cuestiones medioambientales son menos profundas de lo que parecen. A pesar de ser una legislación centrada en la agricultura, y por tanto eminentemente rural, la sentencia judicial ha paralizado el desarrollo de viviendas e infraestructuras clave para el desarrollo económico del país. El apoyo del BBB ha tenido un claro elemento transversal, incorporando a votantes de zonas rurales y, aunque en menor medida, urbanas y periurbanas. Asimismo, sirve como recordatorio de la importancia de incorporar los intereses rurales en la política energética y climática, a veces con preferencias y sensibilidades diferentes a las de los electorados urbanos, que tienen una mayor influencia en la formulación de las políticas públicas.